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　　IM电竞IM电竞随着疫情的全球化蔓延，其对各国公共卫生体系无疑是一次全面持久的考验。建立并完善适应中国国情的突发公共卫生事件应急管理体系，并有序开展全球抗击疫情合作，应是国家和政府的使命与担当。作为专注医疗卫生健康领域的法律服务工作者，笔者试图通过本文，全面扼要回顾我国自建国以来公共卫生及应急管理体系的发展历程，并从法律视角总结经验教训，提出我们的思考和建议，以期为进一步推动我国突发公共卫生事件应急管理体系建设和完善贡献我们的微薄之力。

　　在这个时期，党和政府积极采取有力措施应对疫病的流行，首先，在“预防为主”卫生工作方针指引下，原卫生部成立中央防疫总队，在全国共组织了6000余名卫生工作者深入灾区、疫区，此外，全国还设立了多个黑热病防治所及寄生虫病防治所。1952年，第二届全国卫生会议提出“面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作方针，要求发动群众、宣传群众，让群众自己起来同疾病和不卫生的习惯作斗争。1953年，以原卫生部召开第一届卫生防疫站工作会议为标志，全国各地自上而下地建起了省、市、县各级卫生防疫站和专业防治所、站，卫生防疫队伍初步成型。此后，以1959年消灭天花为标志，公共卫生防疫工作取得阶段性成效。

　　2. 三年灾害、文革时期，公共卫生治理受到严重冲击（1960-1977）

　　1960-1962三年自然灾害时期，受当时经济、政策环境影响，初步建立的公共卫生防疫体系经受了第一次挫折。文革时期又使得公共卫生防疫体系受到冲击。直到1972年，国务院及时发布《健全卫生防疫工作的通知》，使遭受破坏的公共卫生防疫体系逐渐开始恢复，这保证了1976年唐山大地震后无重大疫情发生，灾区卫生防疫工作取得显著成绩。

　　党的十一届三中全会以来，中国进入改革开放新时期，全国工作重点转移，公共卫生治理体系开始全面恢复。在此期间，国务院及各部委陆续颁布公共卫生相关的法规条例，其中，国务院颁布的《中华人民共和国急性传染病管理条例》明确，各级卫生防疫站对甲类（3种）、乙类（25种）急性传染病的预防、报告、处理等具有业务指导的责任和监督的权力；此后，卫生部等部委先后出台《全国卫生防疫站工作条例》 《关于卫生防疫人员实行卫生防疫津贴的通知》 《各级卫生防疫站组织编制规定》 《关于加强县卫生防疫站工作的几点意见》，这些文件的贯彻实施，极大促进了卫生防疫工作的恢复与发展。1989年，全国人大常委会颁布《中华人民共和国传染病防治法》，随着公共卫生领域各类法规相继公布实施，中国传染病管理和公共卫生监督工作进入一个崭新的时期。

　　1997年，中央、国务院作出《关于卫生改革与发展的决定》，标志着中国卫生体制改革全面启动。2001年，卫生部下发了《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》，明确了各级疾病预防控制机构的职能与任务。同年，经国务院批准，国家整合中国预防医学科学院、卫生部工业卫生实验所、中国健康教育研究所、中国农村改水技术中心，组建成立中国疾病预防控制中心。自此，国家、省、地（市）、县四级疾病预防控制中心为主体的疾病预防控制体系初步形成。

　　2003年“非典”疫情的爆发，对我国公共卫生体系是一次前所未有的考验。同年，以国务院常务会议审议通过《突发公共卫生事件应急条例》为标志，我国在公共卫生领域立法层面首次引入了应急管理的法律概念。2005年7月，国务院召开全国应急管理工作会议，要求各级政府成立应急管理机构；同年12月，国务院应急管理办公室正式成立。2007年8月，全国人大常委会通过《中华人民共和国突发事件应对法》，该法是我国积极主动地预防、及时有效地处置和最大限度地减少各类突发事件发生的重要立法，在突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面进行了明确的规定，其中，突发公共卫生事件作为突发事件重要分类在该法中予以明确规定。2009年，中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》指出，深化医药卫生体制改革以来，公共卫生服务体系建设得到大力推进，公共卫生服务和突发事件卫生应急处置能力不断增强，公共卫生服务体系建设取得明显效果。

　　2013年，国务院办公厅《关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》，对预案应急响应是否分级、如何分级、如何界定分级响应措施等问题作出了明确规定。2016年，国务院《关于印发“十三五”卫生与健康规划的通知》指出加强突发公共卫生事件尤其是突发急性传染病综合监测、快速检测、风险评估和及时预警能力建设，提升突发事件卫生应急监测预警水平、应对能力和指挥效力，突发公共卫生事件预警信息响应率达到95%以上。2018年两会期间，国务院出台改革开放以来第8次政府机构改革方案，首次设立应急管理部。

　　通过回顾建国以来我国公共卫生体系发展历程及近年来突发公共卫生事件下应急管理体系的建章建制史，我们可以清晰地看到突发公共卫生事件与应急管理两大概念的演变与相互间的因果关系。

　　我国突发公共卫生事件应急管理法律体系顶层设计上包含5部法律。其中，《基本医疗卫生与健康促进法》作为我国医疗卫生和健康领域的母法，为各细分领域提供法律基础与原则框架，该法首次以法律形式明确了国家建立基本医疗卫生制度，保护和实现公民获得基本医疗卫生服务的权利，规定国家建立健全突发事件卫生应急体系、传染病防控制度；《突发事件应对法》是我国第一部应对各类突发公共事件的综合性法律规范，被视为突发事件的基本法。该法将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，并且按照社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级（此次新冠疫情属于公共卫生事件中的特别重大级别）；在前述基础上，我国还有3部专门针对突发疫病应急的单行法律，即《传染病防治法》 《国境卫生检疫法》 《动物防疫法》。

　　在部门工作文件层面，主要为原卫生部和国家卫生与计划生育委员会颁布的相关工作规范。需要说明的是，在中央一级的突发公共卫生事件应急管理法律体系之下，各地结合实际情况均颁布了数量不等的相关管理办法与实施细则，作为落实法律法规的主要执行依据。

　　在中国特色社会主义法制的大背景下，整个应急管理组织体系实质上只能由中央从宏观层面统一领导，并通过成立中央应对疫情工作领导小组这一临时性最高决策指挥机构的方式予以落实，该领导小组将分别从党、政、军三线对疫情防控进行全面部署。

　　具体而言，在党下，国务院、将分别由卫健委、军委后勤保障部牵头成立政府、军队层面的协调平台，实行多部门间疫情联防联控工作机制。在此期间，不同协调平台、部门间将会分工协作，处理疫情防控、医疗救治、科研攻关、新闻宣传、外事联络、后勤保障等具体工作。

　　从管理体系来看，我国对于突发公共卫生事件应急管理属于垂直管理体系，分为“中央—省—市—县”四级，同时省级及以下行政主管部门实行同级人民政府与上一级主管部门双重领导。

　　综上所述，就本次新冠疫情下我国突发公共卫生事件应急管理体系所暴露出有关立法、执法、司法、守法四方面的问题，从法律视角并结合行政管理、社会治理等细分专业领域经验，笔者试提出以下方面的完善建议，以求抛砖引玉。

　　2020年2月14日，习主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系是会议的重要内容，会上，提到了15个体系9种机制4项制度，对于完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系起到了提纲挈领的作用。但该等体系、机制、制度仍需落实到法律制度层面，需要具体的规范性文件作为支撑。建议立法机构及时制定更加全面、系统、实用的应急法律、政策规范、条例规范。在其中明确各项体系、机制、制度的责任主体、职责划分与工作衔接，统筹整个应急工作的流程，落实责任主体的考核和追责机制，提高突发公共事件应急管理制度文件的可操作性与执行性，推动法律法规切实执行落实和有效解决突发事件应急管理和处置中实操的合理性和行政效率等问题。

　　2020年5月22日，国家领导人在第十三届全国人民代表大会第三次会议作《政府工作报告》，提出要加强公共卫生体系建设。坚持生命至上，改革疾病预防控制体制，完善传染病直报和预警系统，坚持及时公开透明发布疫情信息。目前，我国已建成传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，但从本次新冠疫情的实际效用分析，该系统未得到充分利用。历次国内外重大突发公共卫生事件经验表明，传染病监测、报告与预警系统是从源头治理突发公共卫生事件的前提条件。建议地方政府及卫生主管部门应重视突发公共卫生事件的监测及报告，及时、准确、客观、真实地监测区域内疑似传染病的有效信息并及时分析、上报，充分利用现有的网络直报系统，发挥其应有的作用。

　　《突发事件应对法》规定，可以预警的公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期。因此在突发公共卫生事件大规模流行之前，地方政府就应该依据相应规定启动相应的预警方案，根据突发公共卫生事件的发展的具体情况，发布相应级别的预警，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，及时向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识。同时，为了避免不必要的恐慌与谣传，政府相关部门应做好信息公开工作，按照法定内容、程序、方式、时限，及时、准确、公开、透明发布疫情相关信息，保证公民的知情权，既防止造成恐慌，也强化公众的警觉和自我防护意识。同时，各级政府及相关部门亦应在内部通报期即着手制定科学有效的防控预案，未雨绸缪，不打无准备之仗。

　　本次新冠疫情应急物资的匮乏一方面有春节停工停产的客观因素，另一方面也反映出我们亟待重视应急管理体系的资源投入问题。2020年《政府工作报告》亦指出，要用好抗疫特别国债，加大疫苗、药物和快速检测技术研发投入，增加防疫救治医疗设施，增加移动实验室，强化应急物资保障，强化基层卫生防疫。

　　建议我国继续增加对在公共卫生体系的财政投入及占比，调整现有卫生体系投入结构方式；制定规范性文件对突发公共卫生事件应急处置体系的财政资金来源、应急物资储备、统筹、调集等作出更明确、更具操作性的规定；要把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，规范应急物资的管理，严禁挪用；重视应急物资的配送、物流系统建设，保证应急物资投送的及时性；需要指出的是，上述投入或支出并非全是政府的事情，而可以借这次疫情趁热打铁，广泛动员社会和企业共同参与，重视发挥市场作用，动员医疗行业和其他组织参与公共卫生疫情应急响应体系建设。

　　中央层面，明确政府部门间、政府部门与军队部门间的权责分工，细化联防联控工作机制，可形成具有法律效力的规范性文件。

　　地方层面，目前在突发公共卫生事件管理中采取的是属地管理。地方各级人民政府卫生行政部门依照职责和应急预案的规定，在本级人民政府统一领导下，负责组织、协调本行政区域内突发公共卫生事件应急处理工作，并根据突发公共卫生事件应急处理工作的实际需要，向本级人民政府提出成立地方突发公共卫生事件应急指挥部的建议。但是，疫情发生初期难以判断最终疫情的规模，因此，疫情发生时中央到地方的垂直领导体系可能比地方的平行领导体系更能发挥作用，可考虑将省级突发公共卫生事件应对级别调高，直接由国务院卫生行政部门统一领导并应对，相应地方予以协作。

　　此外，应急处置工作是一个较为繁杂的系统性工程，这要求参与应急处置的主体有良好的分工配合，推动公共卫生服务与医疗服务高效协同、无缝衔接，健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制。

　　我国现行《突发公共卫生事件应急条例》所述的培训对象和人员主要为“县级以上地方人民政府卫生行政主管部门、医疗机构及医护人员”，结合我国重大疫情防控实践，应对重大疫情，基层一线的工作人员的实操表现固然很重要，但分管、负责疫情防控的领导干部的专业化程度、应急处理能力直接关乎疫情防控的成效，尤显重要。建议相关行政管理人员在任职之前，组织部门应进行培训考核，确保分管、负责领导对突发事件应急防控做到“应知”、“应懂”、“应会”方可任职上岗；此外，培训对象还应包括与突发公共卫生事件有关的各政府相关部门和人员，如：疾病防控机构的工作人员、与突发公共卫生事件有关的其他各职能部门工作人员。

　　目前，我国的高等教育大专院校中设有公共卫生与预防医学专业、设立公共卫生学院的比例较低，造成我国目前公共卫生、应急防疫方面的专业人才紧缺。需要进一步健全公共卫生人才培养体系，提高公共卫生人才队伍整体素质。高等医学院校要深化与疾控机构合作，培养高水平实用型人才，加大对疾病预防控制领域科研支持力度，允许疾控机构科研经费参照大学或科研机构进行管理，创造坚实的科研物质条件。建议国家、教育部门增加对公共卫生、防疫研究的投入，重视相关学科的设置，吸引高端人才，在科研经费、职称晋升等方面给予相应的政策倾斜，建立人才培养和人才合力流动机制。重视防治结合，公立医疗结构应与疾控机构有效对接、分工合作、信息共享，落实疾控任务。提高疾控机构人员的待遇，健全执业人员选拔、培养、考核评价和激励机制。在薪酬保障方面，着实提高疾控机构人员待遇，按同级医院收入平均数列入政府预算。吸引高水平公共卫生人才进入疾控机构，特别优秀人才打破现行工资模式高薪聘用；公共卫生项目实施上，参照科研项目进行管理，允许列入人力资源经费和绩效奖励经费，提高公共卫生项目实施效果。基层医疗卫生机构要落实中编办等多部门下发的《关于印发疾病预防控制中心机构编制标准指导意见的通知》（中央编办发[2014]2号） 《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》（中编办发（2006）96号）文件精神，稳定、调整、充实公共卫生队伍，严格执行考核准入，专业技术岗位必须是专业技术人员，主要领导应由既懂专业又懂管理的人员担任。提升专业人员技术水平和实战经验，满足现代疾病预防控制的需要。

　　从法理上来说，重大突发公共卫生事件往往伴随着社会紧急状态的到来，也必然伴随着公权力的扩张和公民个人自由的收缩，而此时综合行政执法部门采取严格防控措施以维护社会稳定、保持物价平衡非常必要，但其应与司法机关沟通合作，熟悉突发公共卫生事件应急处理的法律法规、了解突发公共卫生事件的应急管理目标，避免简单粗暴执法使行政执法权超越了合理限度，造成“衍生性损害后果”。

　　强化突发公共卫生事件应急管理问责机制。在突发公共卫生事件应急管理中，必须要进一步完善和细化行政及刑事司法问责机制。具体而言，在突发公共卫生事件发生后，有关监察、司法部门就应当及时介入，将责任认定与追究作为应急管理的重要一环。根据依法规范、分级负责的原则，重大突发公共事件发生时，需要启动行政首长及直接责任人问责机制，监察部门及司法部门应划定问责职能及权限，做好部门间协作与配合，情节严重、性质恶劣的应及时移交司法机关处理，避免行政机关内部权力寻租及违法包庇，增强问责公信力，及时接受群众监督、举报、投诉，加强新闻舆论监督力度。

　　加强培训演练、鼓励全民参与。首先，制定统一、规范的应对突发公共卫生事件的实操指南或培训手册。结合此次疫情，我们认为有必要制定统一、规范、完善的应对突发公共卫生事件的专项实操指南或培训手册（教案），培训手册应针对不同的培训对象，设置有针对性的培训教案，比如：对于政府卫生主管部门、疫病防控中心、医疗机构等部门和人员的培训手册应有别于其他政府职能部门；对基层社区、家庭及农村的培训手册应有别于政府职能部门和人员。通过起草、制定实操性强、有针对性的培训指南或手册，以指导和开展具体培训工作。此项培训应作为应对突发公共卫生事项防御制度和体系的重要组成部分，应具有制度性和长期性，且此项制度应具持续性和稳定性，不应松懈，应该形成长效机制。其次，加强对全社会和公民突发公共卫生事件的教育和培训，对于基层社区和农村要给予重点扶持。在“十三五”规划即将进入收官之年、“健康中国”升级至国家战略的当今，我们应制定针对基层社区和家庭、农村和村民的相关培训手册，并将培训资料发放至每个家庭、基层社区、农村和偏远地区。基层强则国家强，民康健则国无恙。

　　疫情之下各国积极参与全球卫生治理，是责任也是义务，符合人类共同利益。在全球化背景下，首先要重视世界卫生组织的领导作用，通过制定科学合理防控措施，尽力阻止疫情跨境传播。世界各国尤其是发达国家，应依托世界卫生组织加强疫情防控信息共享，推广全面系统有效的防控指南，提高各国沟通协调能力，加强政策对话和交流，适时举办全球公共卫生安全高级别会议，加强国际协调以应对疫情挑战，共同尊重与遵守相关国际条约及准则。其次，世界各国尤其是发达国家，应进一步增强世卫组织在协调国际抗疫行动方面的职责，包括尽快填补世界卫生组织“新型冠状病毒战略防范和应对方案”中的资金缺口，向世卫组织新冠肺炎团结应对基金、流行病防范创新联盟和全球疫苗免疫联盟提供资源，将承诺落到实处。

　　殷忧启圣，多难兴邦！疫情是一场大考，坚持运用法治思维和法治方式，依法治疫，科学防疫，不仅将牢牢夯实打赢防控阻击战的法治保障，更将助益治理体系和治理能力现代化。我们相信经历此次全球新冠疫情的洗礼，我国突发公共卫生事件应急管理体系及制度建设必将以前所未有的力度得到提高和完善。